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城市规划的公众参与

上周普林斯顿研究员庄梅林通过蔡定剑教授介绍来深圳研究规划公众参与课题,同事约我一起座谈,遂借助外人的关注和提问,粗略梳理了深圳城市规划领域的公众参与问题。

据我所知,深圳比较早的城市规划公众参与,是1996年初在深圳市博物馆举行的《深圳城市总体规划1996-2010》公示和意见征集。当时公众参与踊跃,反响很大。自此市规划部门就建立了重大规划进行公示和意见征集的惯例:如1996年8月的福田中心区核心地段城市设计国际咨询成果;1998年中信广场改造项目国际招标结果;1999年福田中心区城市设计优化国际咨询成果……直到最近的光明新区中心公园国际招标成果。

为了更好展示规划成果,2000年左右在设计大厦一楼开设了城市规划专门展厅,然后各区的规划分局也在办公楼大厅开设规划展厅,龙岗区甚至在最核心的龙城广场一侧建设了专门的城市规划展馆,建筑面积约2000平方米。之后上海、北京、重庆等城市的规划展馆一个更比一个大,深圳遂于2007年决定建造新的城市规划展馆。

这个规划公示展览的发展过程,只能说是城市规划公众参与的一个侧面,源于城市规划编制的专业程序以及政府的宣传习惯,由内及外,自上而下,公众只是被动的接受而少有主动的参与。据说北京市城市规划展馆内部有醒目提示,大意是本处展出的城市规划与市民住宅拆迁没有关联——这颇能说明城市规划的宣传展示与公众参与的另类关系。

1998年深圳学习香港规划制度,推出相当于控制详细规划的片区《法定图则》,与之配套的法规规定了《法定图则》的公众意见收集和处理的程序和做法,使得与市民房产利益直接相关的片区规划有了公众参与的法定途径。尽管《法定图则》已经成为深圳各界公认的法定规划,但规划成果的专业表达方式跟公众的接受理解间还存在一定差距,公众对城市规划仍然缺乏过程参与和即时反应,因此以《法定图则》为平台展开的公众公开参与的利益博弈还不是很激烈和活跃。

公众主动参与城市规划的动力仍然来自于有产者。从投诉住宅被遮挡被改规划设计和架空层用途,到住宅周边环境的变化如反对健康中心、垃圾站、变电站甚至医院等公共设施以及城市道路、地铁线等交通设施在住宅周边设施。我所知道的著名案例有:

反对社区健康中心:梅林一村政府福利房社区(2002-2006年)、彩田村政府福利房社区(2004年);

反对门诊部:南山区嘉佳豪苑业主(2004年);

反对医院:碧海云天/红树东方业主反对南边建设滨海医院(2006年);

反对变电站:罗湖嘉多利花园反对洪湖变电站(2006年)、中天名苑反对香蜜湖变电站(2007年)、福田益田花园业主反对水围变电站(2008年);

反对城市道路:鼎太丰华小区业主反对经过小区的创业路的建设(2004年);风泽湖业主反对南坪快速路建设(2004年);西部通道侧接线沿线业主反对该项目建设(2005年);四季花城业主反对香梅-北环立交桥建设(2006)。

反对地铁:福田中旅公馆业主反对地铁2号线经过该小区(2008年)。

这里不对每单反对案例作评价。有一点应该肯定,这些案例都起到推动城市规划更加开放和考虑公众参与的作用,是今后研究城市规划公众参与进程的重要史料。既然外人已有很多感兴趣,我倒是希望国内的有心人,利用比外人更有利的条件,收集这方面的资料加以记录、观察和研究。深圳城市规划的公众参与,应该说比国内其它城市先行一步,做的比较好。如果要继续改进的话,则应集中在公众的过程参与、规划的层次简化以及涉及产权土地利益的通俗表达上。

附:一些公众参与资料:

深圳重大公建项目的公私权博弈

本报记者杨兴云周涛深圳报道   重大建设项目选址难、征地难、拆迁难,以及由此产生的建设项目工期被长时间拖延,已经成为深圳面临的一个“难题”。   11月10日下午,当得知深圳市5个重大建设项目中,“四大公共卫生项目从立项至今历时两年多,仍无一动工”时,正在主持召开深圳市政府常务会议、一贯给人温和儒雅印象的市长许宗衡,神情立刻变得严厉起来,要求对工程延误的责任“必须追究到底”。

  这5个项目分别是深圳市人民医院外科大楼、深圳市疾病预防控制中心(新址)、深圳第三人民医院和深圳滨海医院、深圳市文化中心音乐大厅,其中4项为公共卫生工程。

  奇怪的是,这些为民造福的公共工程难以推进的最大阻力,竟然来自于部分市民的反对,代表公权的政府和代表部分市民利益的私权之间,耗费了大量时间进行博弈。

  而一些学者认为,围绕一系列的选址之争所探索的解决之道,最终极有可能催生深圳公共决策领域利益争端解决机制的重大变革。   医疗资源:发展的困惑   望着长长的甬道里一张张紧紧挨着的病床和匆匆忙忙来往穿梭的医生护士,即将分娩的刘秀琼心里充满了异样的感觉。   由于深圳优质医疗资源十分稀缺,医院的床位一直很紧张,以至于所有病房里能够摆放病床的地方都摆上了病床。刘秀琼表示,没想到在深圳生孩子竟然是这样一种条件。她说,“这个病床还是自己花钱买的。”

  事实上,随着深圳经济建设的发展,目前深圳市的管理人口达到1200万人,卫生资源短缺现象日益突出。   家住深圳市南山区的王先生向记者表示,整个南山区上百万人口却没有一家市级大型医院,为看病,他特意向公司请了半天假,赶了20多公里路,早上7点钟就到深圳市人民医院排队挂号,结果前面已经有60多人排队。他说:“上午肯定是看不了的,又只好回去,重新找时间再来。”

  事实上,基本上所有的深圳市级大医院每天都是人满为患,拥挤不堪。深圳市卫生局一位处长表示,就诊人数持续增长,病床使用长期高负荷,不仅给市民带来了看病难、住院难的问题,“许多医院专科由于没有独立病区,发展受到了很大的限制。”

  然而,一些早已规划的医疗卫生项目却由于种种原因,迟迟未能开工。其中最为典型的是深圳滨海医院项目,该医院计划投资24亿,有2000张病床规模,是一家集临床治疗、科学研究、高级休疗养为一体的市级大型综合医院。深圳市规划部门认为,深圳南山区近年来发展迅速、城市人口增长最快,但医疗卫生设施有较大缺口。因而将其选址于南山区和福田区的交界处。而从该区的土地利用情况看,毗邻中心区的深圳湾地区较为适宜。

  但是,也正是由于滨海区域绝无仅有的优美环境,周边已建居住区大都是深圳著名的高尚住宅,不少业主认为,医院的修建,将造成房产贬值,因此坚决反对。

  家住碧海云天的张先生认为,滨海医院选址紧邻红树林公园和华侨城两个4A旅游风景区,有关国家法律法规明确规定禁止在自然保护区、风景名胜区、生态功能区、红树林、居民生活区周围等建设有污染、辐射、噪音等项目(含医院)。

  其次,《深圳市土地利用总体规划》(1997-2010)已明确深圳湾填海区规划为生活居住用地和旅游会展用地,根本不是医疗用地。

  但深圳市环保局环评报告却认为,只要有效控污,从环保的角度分析,该项目的建设是可行的。至今滨海医院的选址仍然悬而未决。   垃圾处理站:建不建,是个问题   事实上,在深圳由于公共设施建设而引发市民向政府展开维权行动,早已成为传统。   去年,深圳市政府规划的一条快速路横穿丰泽湖山庄小区,小区的环境受到影响,幼儿园、会所等配套设施被迫拆除。   300多位业主一度情绪失控,以各种方式向政府反映意见。随后,深圳市政府迅速反思,登报向市民道歉,此事随即引起社会各界和媒体的广泛关注。

  随后,深圳市人大研究决定:将就相关方案举行听证会,听取社会有关方面的意见。   方案最终选择道路沿线主要是山地,距已建成的居民区较远,对沿线居民影响较小的南线方案,最大限度地减少对丰泽湖居民的影响。   事实上,在深港西部通道建设等重大市政规划建设项目上,都有深圳市民的主动参与,在发出自己声音的同时,也为城市建设贡献出智慧。

  最新的市民维权案例则涉及垃圾处理站的选址。   前不久,根据深圳市环境卫生设施总体规划和有关部门批准,深圳市福田区准备在龙尾路梅林公园东侧修建一座垃圾中转站。   消息一经披露,立刻在附近居民中引起轩然大波。选址附近山水居的业主迅速组织起来,在“阻止”勘探人员工作的同时,附近的叠翠居、文伟阁、福兴花园等7个小区的业主闻讯后也纷纷加入,找有关部门反映情况。

  随后在小区业主的支持下,山水居业主委员会的副主任王成鲲起草了《关于反对在龙尾路梅林公园东侧修建垃圾中转站的申述》,并向深圳市国土局、福田区城管办、福田信访局等部门递交了申述材料。

  “其实居民的担心并非没有道理,一个垃圾中转站所带来的各种负面影响还是比较多的。”王成鲲认为,规划中的这个垃圾中转站要兴建在该小区正门外约50米的梅林山山脚。王成鲲告诉记者,原本小区居民可以通过此处登上梅林山活动,但是一旦在此处兴建垃圾中转站,那么小区居民就必须绕行,这样就带来了不便。

  更多居民则担心,这不仅会破坏附近的生态环境,还会直接对他们的生活和健康产生不利的影响。在广泛走访了附近几个居民小区之后,山水居业主委员会反对建垃圾中转站的报告征得了70%以上居民的支持。“这份调查是在一个晚上完成的,有部分业主当时不在家,所以实际上支持我们的居民肯定还要更多。”王成鲲强调说。

  居民普遍担心,“垃圾中转站可能会成为老鼠、蚊虫的滋生地。周边的小区有被疾病传染的可能。”   随后,深圳市福田区城管局与山水居业主展开一场艰辛的对话。   在对话会上,福田区城管局副局长陈作智表示,在垃圾中转站的选址问题上,管理部门是很慎重的。它经过市、区两级政府20多个部门的层层审批,共办理40多道手续,耗费时间长达一年,经过反复比较和充分论证,经过环保部门考察,才最终决定在此建站。

  针对市民的意见,福田区城管办公厕垃圾站建设办的井利亚工程师表示,正规的垃圾中转站在设计建设、垃圾处理过程和工艺方面都有着比较详细和完备的规范及规定。

  井工认为,“新建的这座垃圾中转站主要负责压缩垃圾,是封闭式的,有着严格的处理工艺流程和卫生保障体系。在外面既看不到垃圾也不可能闻到味道,不大可能会在附近滋生蚊虫、老鼠。因此绝对能保证附近的卫生。”

  陈作智最后表示,会充分考虑附近居民所提出的意见,一方面对现在的选址再做论证,另一方面重新考察周边地区的地理环境,在没有新的结论的情况下,不会动工兴建该垃圾中转站。至此,一场颇具硝烟味的争论暂时平息。

  据深圳市城管局有关负责人介绍,多年以来,由于种种原因,深圳的垃圾转运站数量一直严重不足、质量也普遍不高,现有垃圾转运站基本上只是简陋的垃圾手推车汇集点,且开放时间较短,很难做到垃圾日产日清。如果根据深圳市环境卫生设施总体规划,全市还需建设(含改造)规模50吨/日以下的高标准小型垃圾转运站183座(含改造55座)。

  深圳市城管局一位负责人担心,如果每个小区的居民都反对在住所附近建垃圾站,最终损害的是全体深圳人的利益。   公权与私权的博弈   在中国,大概没有哪一座城市会就建设一座桥梁和一座医院引起如此大的争议。“实际上,这也在某种意义上代表和凸显着深圳特色。”深圳大学一位教授就此评论说。

  这位教授表示,围绕一系列的选址之争所探索的解决之道,最终极有可能酝酿催生深圳公共决策领域利益争端解决机制的重大变革。   深圳市政府一位领导表示,“当公共利益、整体利益和少数人的利益、局部利益发生矛盾时,深圳市政府的立场一直很明确,公共利益和整体利益优先,但同时也要考虑少数人的利益。”

  他表示,“工程最终能不能做,要按正常的程序来办,在看其是否能够通过相关部门审批的同时,还要最大限度地获得市民的理解和认同。”

  尽管如此,对于那些不顾实际情况漫天要价,只考虑个人利益,不顾整体利益的做法,深圳市政府也并非一味地退让。   深圳市委书记李鸿忠认为,有一些市民只顾权利,不履行义务,提出的诉求有些是合理的,有些是不合理的。“政府按纳税人的意愿,进行花园、道路等公共配套建设时,市民享受公共产品的时候是种权利,但同时还有责任。”

  李鸿忠表示,当政府进行公共配套建设时,有些市民无限扩大公民权利,只顾自己个体权利,不考虑公共利益,没有责任意识,对公共配套设施建设百般阻挠。“对此,深圳不会容忍。深圳进行公共配套设施建设要有全局意识,要有广大市民公共意识。”

  李鸿忠认为,深圳必须加强普通市民公民道德教育,加强市民公共道德意识。“作为现代化大城市、国际化大都市,深圳不会允许没有公共利益意识的市民分割公共利益。”

  深圳市市长许宗衡也表示,一旦在环保、法理上立得住脚,深圳将坚决推进相关公共工程的建设。

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