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土木再生

谨防规划与地震互为利用

一直隐隐担心大地震成为城市精英们指点江山激扬宏图、按某种理想与意志重新安排城市的契机和工具,成为随意涂改刷新城市产权、文脉的规划橡皮擦。地震伤害的是灾区每一个人,如果说灾后重建规划是在帮助灾区每一个人的话,这个规划就应该有一种制度去征求每一个受灾人的意见,了解哪怕是少数人、个人的诉求,这也是规划通过成为合力参与、共建家园的开放工具平台从而自我解放和再生的机会。如果规划仅仅成为空泛的公共利益代表而实际行使的是少数决策者和规划师的意志,这种规划就可能成为一种地震次生灾害,摧毁着地震没有摧毁的东西。

一封都江堰市民来信透露出这种可能:

我只知道,在网上,民间,在一个个幸存的都堰灾民口中,流传着一个消息,那就是,当地市zf要对城市进行重新规划,一环以内的房屋,无论是否危^房,都有可能面临被推倒的危险。之所以迟迟不公布结果,就是要根据重规划的蓝图,将相关的区域定为^危^房。

不仅仅是居民住房,都堰上万的商铺也面临着这种局面,至今没有任何有关商铺拆除安置的意见出台。都*江*堰是国家级旅游城市,以旅游业和商业为主。至少50%以上的都堰人,辛辛苦苦了几代人,就为了换来一个小小的商铺,以此谋生。还有很大一部分人,无论是都堰本地人还是外来打工人员,租用了商铺,做些小本生意,聊以为生。这些人中的很大一部分,都背负着贷款。大家都知道,做生意不好做,挣钱起早贪黑,风里来雨里去。如果这些商铺,不考虑震后情况,一律推倒重建的话,就会有更多的人面临失业,失去他们几十年的心血,失去他们唯一的生活和经济来源,就会有更多的人需要领救济金度日。 这些没有损毁的商铺,商铺主以及租用商铺的经营人,都在苦苦期待着房屋鉴定结果出来。他们只想做一件事情,就是尽快恢复日常生活生产,只要商铺可以使用,他们就可以尽快地开始正常营业,争取每一个自救的机会,不让自己成为国家、人民和政府的负担。

但是,如果真的是如传言所说,只要你的商铺落在重规划的范围内,不论*危*房*非*危*房,都被统一定性为危*房,不论情况如何,不提供任何的法律依据和科学鉴定报告,不提供丝毫的经济补偿,就一律强行拆除的话,这一部分人,包括商铺拥有人和经营人,就失却了赖以生存的活路,成为了没有任何经济收入和生活来源的失业人士。这对于灾后重建的开展,安定民心有百害而无一弊。

鉴定结果一日不公开,一日不接受中央机关、专业人士和社会上广大群众的认可,所有的未倒塌的,可使用的民房和商铺,都面临着在最后时刻被硬性划为危房拆除的危险。现在都房屋管理局,不肯向任何人出示鉴定报告,都江**堰本地乃至成都市四川省,没有任何专家敢出面进行私下的房屋鉴定,律师也拒绝为任何灾民辩护,这里面,是否有蹊跷?

总而言之,我们都堰幸存灾民强烈要求自救,要想尽一切办法自救。我们不是贪心不足,国家给了好处还不知足,而是要通过争取自己的利益,更好的为我们的乡亲们服务,让我们美丽的故乡,早日走上正常生活的轨道。而需要生产自救,就需要回到没有危险的房屋内,做好本职工作,产生工作效益,为人民服务,而不是成为国家和人民的负担。

从朱涛推荐的台大城乡所网站http://www.bp.ntu.edu.tw/index2003.html,找到王鸿楷的一篇:921家园重建联盟调查组报告摘要http://www.bp.ntu.edu.tw/index2003.html,比较系统反映了灾后规划的经验教训,仅将建议部分引用在此分享:

1、

貳、

建議

基於本次災區勘查所得的經驗與資料,本組工作團隊謹就以下兩方面向政府提出有關今後災區之安置與重建的建議。 一、

一、

政策制訂原則方面

(一)此次勘災的地區可粗略分類為臨近都會區域的高都市化程度市鎮、市鎮外圍農業村落及山區原住民聚落等三種類型,各該地區之人地關係、社區關係、產業特性等社經條件均大不相同,在政策與行政措施的設計上宜細緻地將區域性差異納入考慮。

(二)相較於震災中私人財產損失的慰助、補助與融資貸款等優厚措施,政府對於沒有財產權之災民、原住民等弱勢者的照顧顯得過於不足,實有流於「濟富不濟貧」之虞;建議政府應以扶助弱勢、維護公義之國家責任導向,依國民基本生存權及財產權保護之本質差異及輕重緩急進行資源的合理配置,俾所擬訂之損失填補措施能更貼近民眾之真實需求,並符合社會救助制度之設計本旨。

(三)大體而言,災區地方上都有相當強烈的重建意願,而許多相關的專業團體也有明顯的協助心願。建議有透過細膩的程序安排與制度設計善用來自民間的能量,在決策過程中適時引入專業團體及地方居民意見,作為政府制訂重建相關政策之重要參考依據,使災後重建成為再造台灣社區與社會的契機。

(四)將災後多樣複雜的連串工作分別割裂為「緊急救難」、「臨時安置」、「長期重建」三個獨立的步驟,是一過於簡單與機械式的思維。「臨時安置」與「長期重建」應被視為一持續規劃、溝通、營建、管理的地方再發展過程。而兩者間的轉軌也應成為一個重要的規劃面向。

(五)多處受災地區是以農業為主要產業,故建議中央宜摒除舊有「去農業化」、「台北中心化」之政策擬訂心態,重新檢視農業生產對於地方經濟及為數眾多的災民個人之重要性。

(六)中部地區長期以來,並未受國家發展政策的足夠重視,而此次地震又天翻地覆的傷害了中部地區。然而危機未嘗不是轉機,政府正可藉此機會推動一個由中央-地方-社區充分溝通協商的機制,建立三者對中部地區的定位與未來發展方式的共識,以為鄉鎮市重建規劃與中央未來相關政策擬訂時的依據。

二、具體政策與行政措施方面

(一)社區意識的形成與組織力量的建構

由調查團隊整理出的主要問題可知,震災後不僅多處基層行政體系瓦解、地方政府不及進駐災區支援,中央政府由上而下、從台北看天下的政策亦無法滿足災民需求且有落實上的困難。當政府機制失靈時,民眾自身及社區組織依賴其對地方的熟悉度所為之自主應變即成為救災重建之重要力量;建議透過細膩的程序安排與制度設計,於決策過程中適時引入地方居民參與重建計畫之擬定與推動,則此不僅符合居民的真正需求且可獲得確實執行;而社區參與式的重建計畫與活動則不僅可促成社區動員,更有助進一步促進社區意識形成暨社區組織與力量的建構。另,重建計畫必須能夠據實反應城鄉的差異性及思考族群文化的保存與延續,因此社區組織應納入重建工作的決策核心,此外,應結合地方文史工作室,參與社區文化重建規劃(如眉溪四庄平埔族kahabu族、客家文化的保存與延續)。

(二)安全生活空間的打造

1、建物管制確保居住安全

921大震最令人怵目驚心的就是房屋毀損,而重建一個安全的生活空間是災民最基本、最迫切的需求,建議在新建(重建)建物之管制方面,可透過修正建築技術規則方式提高其耐震設計標準,並由政府以建物開發、建築、使用等各項執照審查制度配合專業技師之自律與簽證,對於建物的設計與監造進行嚴格把關,確保建築物的安全與品質;至於既成建物之管理方面,則可於公寓大廈管理條例中增訂同一建築物內各項整修、裝潢工程之監督權限,以住戶自律方式為之。

2、建立天然災害保險制度

此外,由於台灣自然環境與人為條件共構形成易致災特性,未來類似災害事件的發生仍將難以避免,而政府基於對國民基本生存權與財產權之保護義務,在致力降低受災者損失的同時,並應兼顧納稅人全體財務負擔上的公平性,故建議引進天然災害保險制度,以類似全民健保方式立法強制全國住宅於一定額度內投保,超過該額度者則由人民依自由意願藉市場機制為之,俾以風險的事先分攤合理解決天災害發生時之私人財產損害填補問題。在制度設計上,首先須注意公平性問題,亦即每個人必須且只要分攤自己住宅潛在的風險,建議政府可善用國土地理資訊系統(NGIS)資料庫支援保險制度規劃,按照個別地區、房屋特性(包括災害潛勢分析、歷年受災記錄、建築本身狀況等),強制其所有權人繳納不同程度、類別之保險費用,以防免部分投機者在天災險保護傘遮蔽下,移居洪氾區、斷層帶、山坡地保護區等不適宜開發地區,卻變相由全民負擔環境破壞成本之弊;其次為保險費合理化,除僅在必要限度內規定強制投保數額外,對於沒有能力負擔保費者,其不足部分可由政府提撥經費補貼(據估計政府於本次震災中直間接付出之補償費用高達二千餘億元,此筆經費已足堪支應相當長期間之保費補貼並完備該項制度性保障之架構);第三,尋求國際再保市場的風險分攤,每個國家的保險設計可能不同,但為了尋求國際再保市場的接受,必須訂定一套其可以接受的風險評估方式。

(三)防災系統在國土規劃中的落實

由於前述台灣自然環境與人為條件共構所形成之易致災特性使然,防救災系統的建立為國土規劃中不可或缺的重要項目,此在本次震災中感受尤深。因此,如何由空間規劃及制度體系二面向出發,在國土規劃中落實一個完善的防災體系,以確保民眾生命安全,於是成為一大課題。

在空間規劃上,至少應儘速完成斷層帶、危險山坡地等環境敏感區勘測,以進行禁限建區域之劃設;其次,防災避難空間的整體規劃,包括防災空地如防災公園、指定逃生避難動線等;至於制度體系方面,除建立一個快速效率的救災指揮中心及由上到下相應之政府防救災體制外,規劃以社區為主體的防救災計畫、建立社區自足維生系統亦有其必要。

此外,電力輸送網路、道路橋樑於震災中多處重創,使自來水供給等基本維生系統連帶受到影響,以致延誤救災的第一時間;而政府既定防救計畫也往往因地區的嚴重受災而失靈,此時唯有依賴民眾間的互助與自救行動,故而在防災規劃上,除應增設避難場所及逃生動線、公共設施比照前述建築技術規則修訂標準加強結構耐震能力外,更應考慮規劃以社區為主體的防救災計畫並配套加入社區自足維生系統,以培養民眾自主應變能力。建議將山泉水規劃為第二維生管道系統,並開發太陽能、小型水力發電設施等自然能源,以備不時之需。

(四)地理資訊系統的健全化

1、發展必要技術並建置基本資料

應發展必要之技術並建置基本資料,以能快速的完成空照圖正射糾正及坐標賦予的工作,俾提供災情研判、做為調查基本底圖以及綜合空間分析之用。各項調查工作應加以整合,善用GIS/GPS/RS/WWW的技術,以期迅速掌握狀況。具體而言,應檢討此次各調查團隊之調查項目和內容,做適當的整合,編訂調查作業手冊,平日即施以訓練。

2、儘速建立全國性門牌號碼資料庫

全國性門牌號碼資料庫的建立有助依門牌號碼記載之災情調查資料的解讀,並使其空間特性獲得具體呈現,及時提供分析使用。

3、建立案例庫及模擬訓練系統

救災是與時間競賽的工作,必須平時即有充足的演練,才能臨危不亂,做出正確的直覺判斷。建議利用此次救災經驗建立案例庫及模擬訓練系統,提供防救災訓練之用。尤其在GIS環境下,更能有效訓練救災者及決策者如何在資訊不充分、不正確、相互矛盾的混亂情勢中,充分利用資訊技術做出正確判斷。

4、建立防救災決策支援系統

救災、安置、重建等不同階段所涉之消防、工程、醫療、社會、心理等單位,均有賴奠基於平日資訊作業上之不同層次、業務主題的決策支援系統的共同支持。建議藉此機會重新檢討評估整體行政資訊體系推動架構及各單位執行進度,加速推動資訊化的腳步,從而建立防救災決策支援系統。

(五)資訊公開制度的建立

1、儘速通過政府資訊公開法

資訊氾濫對人民造成困擾,而大規模災害發生後的訊息混亂與錯誤則更凸顯其嚴重程度,並反映出正確且即時之資訊的重要性。而無論從眼前提供正確救災重建資訊以安定民心,或者長遠的建構民眾參與決策過程機制的角度以觀,「資訊公開」不僅是建立我國行政程序理性決策的重要環節,更是台灣永續發展(sustainable development)的一項制度性條件。

從長遠的制度設計來看,為根本解決我國固有政府資訊不公開、資訊傳遞通路障礙及行政機關間資訊不流通等結構性問題,建議立法院宜儘速通過已送審議之資訊公開法草案,規範政府資訊除為維護重大公共利益及保障個人隱私權之必要者,以國家機密保護法及個人資料保護法劃設取得限制外,均應予以公開,俾實現行政透明化並利資訊之有效運用。至於現階段災後資訊需求殷急而根本法制未臻周全的因應之道,則建議以下述方式處理。

2、研擬緊急災害資訊供應辦法

就政府各機關及專業團隊間之資訊需求方面,宜儘速研擬緊急災害資訊供應辦法,規定資訊的供應者、資料內容及供應方式。資訊供應單位於緊急命令發佈或災害規模達到某種程度時,即應主動提供資訊需求者立即有效的資訊,以免繁複之行政程序延誤時效。

3、成立統整性的資訊流通中心

就災區訊息傳遞方面,建議成立一統整性的資訊流通中心,於最短時間內利用各種管道傳遞正確訊息,並以簡單明晰之表達方式使災民易於掌握最新資訊,俾有效溝通政府與居民之雙向意見。例如印行刊物採用漫畫及易懂的文字編輯、廣播電視提供叩應問答服務、工作站服務人員應有一定素質且對相關資訊具備充分掌握能力。

(六)地方歷史建築的保存與再發展計畫

由於補助金發放流程中規定危險建築物必須拆除才可領取全倒補助金,許多未被列入保存的文化資產或古蹟遭到建管單位強制拆除,地方的歷史建物正面臨摧毀的命運。以新社鄉改良場為例,日治時期設置的改良場內仍存有大正時期清水磚造建築三幢,雖然被評定為危險建物,經實際勘察外觀,除某處樑有明顯裂縫外,並無重大結構性破壞,應在可修復的範圍,而改良場的歷史悠久,與新社的農業發展史、空間變遷等均有密不可分的關係,且該建築類型在本鄉已不可見,應予重視並保存。在重建計畫中應協助地方歷史建築的搶救與修復,並整理地方史料及提出再發展的回饋方案。

(七)地區產業的精緻化與再發展

921震災所影響之區域,除了幾個都市計畫區域外,大部分為農村地區,突如其來的大地震使得原本已千瘡百孔的農村產業結構甚至得面對天然資源缺乏的問題(水源中斷、土地坍方…)。政府在重建農業時,除了處理道路、水源等公共建設之外,更應積極推動結合產業與文化的農村產業再發展計畫,例如可在原有農業基礎上開發具有觀光特色的農業經濟,亦或是發展其他經濟。在重建地區經濟計畫的同時,必須納入社區居民的意見,因此應妥善運用當地社區既有的人力資源組成營造團隊參與重建,此外需具體落實重建經費的社區化,為當地創造就業機會。

(八)專業團隊長期進駐災區協助災民

在建築物修繕方面,由於當初建築物判定十分快速,災民並不清楚如何補強結構,因此需要建築專業人員重回現場,提供詳細的建築物診斷與建議;在城鄉重建部分,民眾寄望以市地重劃、都市更新等方式進行地區重建工作,但對於現行法令下的權利義務關係多不了解,易限於一種不切實際的期待,需要相關專業團體長期的輔導協助,找出較為合適的重建方式。專業團隊站在居民的立場,提供完整的知識,讓災民能進入重建工作,如此重建工作才不致於再次變成政治瓜分的場域。

(九)注重弱勢團體的特殊性

1、經濟弱勢者

對於低收入戶或是經濟能力較差而無力重建的民眾,未來似乎就只能在帳棚、臨時屋或鐵皮貨櫃屋中生活,是否會形成進一步的社會治安問題、都市計畫問題以及社會福利問題,應提出解決政策。

2、原住民

原住民有其特殊的文化,因此他們能堅強、樂觀的走過地震、土石流等天災。但政府一致的、僵化的補償政策,不斷衝擊原住民的生活習慣與土地使用形式,使他們必須在「違法」與「放棄傳統文化」間抉擇。有鑑於此,重建工作應該考量原住民特殊的需求,不該以都市人、漢人的眼光作決策。