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城市研究

机制里说机制(二)

机制里说机制(二)

上篇说了规划理念更新和规划体系简化的意见,下半年一忙这机制年就要过去了,所以赶着年尾巴再补齐下篇。当然这半年新的动向支持了我在上篇的两个观点。

其一,在规划理念更新方面,新的广东省主政者提出“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”,更加的一针见血、当头棒喝。可以说,没有规划思想的大解放,旧观念旧体系的城市规划很难支持城市去大而好的发展,更不用说去叫板甚至超越世界先进城市。这一届双年展围绕“城市再生”主题所组织的一些列作品和论坛,也许能给我们更多城市新思想新观念的启示,但需要我们花时间费心思去消化吸收。

其二,在规划体系简化意见中建议规划只应分两个层次:宏观(战略指导性)规划;具体(战术操作性)规划。下半年深圳市政府组织各职能部门大规模赴新加坡考察学习,翻开跨海取回来的新加坡规划体系真经,上面正好也写着:新加坡的发展规划采取二级层次,分别是战略性的概念规划和实施性的开发指导规划\总体规划。规划名称由得人叫,关键是规划层次为什么不约而同地都只提两个呢?这是基于一种务实的逻辑或者说方法论,则通过宏观(战略指导性/概念性)规划去把握城市发展大的目标方向,通过一个统一层次和表达方式的具体(战术操作性)规划来实施开发建设。只有计划经济的、僵化的、懒惰的规划才保持复杂的规划层次和繁多的规划门类,把规划变为福特流水线、铁路警察各管一段,最终达到了分散规划资源、加大规划成本、拖延规划周期、损耗规划效率、消解规划权威的效果。实践中规划局内部因为分区(组团)规划、法定图则、详细蓝图、城市设计的诸多矛盾而消耗的行政精力已经不容忽视,就更不用说来申请行政许可的外界对这样的规划服务的无所适从和疑惑了。 三、面向行政许可的规划制定与成果表达

接上篇建议将法定图则(控制性详细规划)、详细蓝图(修建性详细蓝图)、城市设计、改造规划及各类需要具体实施的专项规划全部归入具体(战术操作性)规划,其成果统一为“一张图”,下面来探讨这张图如何编制表达和高效覆盖。

所谓“一张图”,是规划管理机构、用地机构与公众信息对称地了解每一块土地并在规划行政许可和开发建设行为上共同依据的规划管理图则。“一张图”应该以现有法定图则为基础,面向规划管理行政许可业务的操作需要,来完善补充控制要素。最重要的规划管理行政许可业务是那些呢?主要两个:土地划分(用地选址意见书及红线方案图)和设计要点(用地规划许可证)提出。下面探讨两个业务对规划的真正需求和存在问题。 1、土地划分一向并当成一项地政业务而受到城市规划专业的忽视。自上而下的城市规划都是凭感觉在切分地块,切到法定图则阶段时,地块通常还是偏大,支路网络还是偏少。这样土地出让就需要进一步细分,这一工作应该谁来做呢?法定图则把这个工作留给“下一段警察”:可能再编制的详细蓝图。但土地行政许可业务往往都非常紧迫,能抓住法定图则而不是更高层次的规划来作业务依据已经是很规范的行为了,哪有时间再来等待法律地位不甚明确的详细蓝图或城市设计?最终多数的结果是地块按先来后到挑肥拣瘦的“卖猪肉”方式被随意切分,城市支路网络(街道)和公共空间死于在对“下一段警察”的期待中。当然,就算“各管一段的警察”都到场,如香密湖高新园区一些核心的地段,各层次规划自上而下一个都没少,最后街道和公共空间也会失踪的案例也很普遍。这说明城市规划还没有认识到划地的重要性和技术性。通常城市规划认为自己最重要的工作是指定土地用途(涂颜色)和开发强度(给容积率),至于划地,能大则大,一方面以为大居住区(甚至有故意划大地块以排斥小地产商竞拍土地的说法)、大工业地块好,另一方面则以为大地块能适应土地使用的各种需求。这些都是似是而非的观点。大地块的直接缺陷就是无法让规划达到现行《城市规划标准与准则》关于道路网特别是次干路支路的标准(次干路支路通常标准加起来是每平方公里7到9公里长,也则是在一平方公里土地上纵横两个方向要划上7到9条道路,这样算下来地块只能切小到3公顷左右),动辄上10公顷的居住、工业甚至商业办公地块带来的第二个缺陷是缺乏开放支路及街道等公共领域之后城市对步行穿越活动的不友好。规划师应该从建筑入手研究土地如何切分到最小的可出让单元(正在编制的城市设计标准与准则对办公、居住等用途的地块细分面积作了规定),并在各土地单元之间通过街道广场等公共空间来组织良好的邻里关系,赋予城市以良好的空间品质并让城市文化生活有附着生长的可能。这方面工作对城市规划质量的重要程度,比起涂颜色给容积率来说更重要。所以说划地就是规划,规划成果应该有最小的土地单元划分。这样划地的行政许可就不再是卖猪肉需要自己挥刀切割,而是像卖邮票一样有标准单元直接提供,只不过遇到真正大客户时可以考虑提供双连张、小四方连张甚至若干连张,但这时城市支路网络和公共空间就会像邮票的分割线一样随地块附送,保证不会丢失。 2、设计要点的提出也一直处于缺乏规范的状态。现有法定图则能为设计要点提供土地性质和容积率,这还是现成地块不需要细分的情况。一旦细分之后容积率如何分配又是问题。光土地性质和容积率也不能代表设计要点的全部,要高标准规划就需要对城市空间进行预先的设计、控制和引导。这方面的内容,有些规划有,有些规划没有;有这方面内容的规划,表达可能是五花八门的;这些表达背后的理念,有可能是相互矛盾的——面对这么复杂的规划成果,如何去填写设计要点内容就变得非常依赖个人判断和加工。所以不妨将许多为规划而规划的逻辑理顺一下:城市到底需要从那些角度和要素出发来控制引导开发建设?这些要素如何在设计要点里来表达?规划如何直接指定包含这些要素的设计要点?这样所谓的规划为设计要点行政许可的服务就是:具体规划成果就是标准成形的设计要点。规划图册里就有每一块细分土地的设计要点。这种图册可以在政府窗口有偿索取,任何人都可以知道任何一块已建或未建土地(除军事保密者之外)的设计要点。这种设计要点图册就和美国的土地区划zoning相类似,将城市规划成果变成一种与土地合同及用地机构相对脱钩的、体现公共政策的公共产品,而不用像现在那样设计要点只有碰到土地出让才会临急临忙去依靠少数公务员在有限的时间和条件下拟定。这些理念若能得到理解和支持,将会在新一年的项目研究中探索设计要点的改革。

总结下来,所谓面向行政许可的规划制定与成果表达,就是要将所有属于具体(战术操作性)规划层次的所有门类规划的最终目的统一为:地块细分和设计要点,其成果表达方式是在法定图则总图及图表基础上发展为:土地空间控制总图及设计要点图册。 四、整合资源提高规划编制审查的效率质量

在法定图则全市覆盖都步履维艰的情况下,要将规划成果一步到位变成划地和设计要点指南手册会不会太不现实?如果沿用现有的规划观念和做法,当然是不现实。但如果以规划思想的解放和规划层次的简化为前提,则未必不能实现。方法简略建议如下: 1、

制定土地空间控制总图及设计要点的标准格式。重新调整规划控制要素及其刚性与弹性程度。 2、

尽快颁布《城市与建筑设计标准准则》及更新的《城市规划标准准则》作为规划通则。通则里将原来规划强调对土地的唯一指定用途变为规定土地的禁止用途,禁止用途之外的用途留给用地机构和业主更多的自主选择空间,这样的土地用途高度兼容和混合可以显著提高城市活力和土地的市场价值,减少规划师对土地用途进行唯一性指定所花费的精力和个人判断,减少改变土地功能行政许可申请所消耗的行政资源。通则还根据不同用途及所处位置条件制定用地开发强度标准,这些关于开发强度的通则条文也构成为一种文字编织的密度分区。 3、

当然这些通则条文还需要一些列的配套公共政策来共同发挥作用并提供弹性和灵活性:比如与高度兼容和混合用途相配套的土地及地价政策;可对土地用途改变、收益增加进行调节的物业税;为容积率提高需求制定的地价调节、收益分成、容积率补偿奖励和谈判制度;等等。 4、

这样原来规划的两大工作重点(指定用途和开发强度)就基本可以通过标准准则通则条文来完成。规划师的精力就可以解放出来,解决真正的规划重点:公共配套、土地划分和空间控制。而这三方面也有相应的标准准则来套用和衡量。空间控制的理念不应该是摆建筑画有树木铺地的漂亮总图,而是将重点放在城市空的、不盖建筑或限高建筑的控制上,在概念和方法清晰之后空间控制也会非常简单。 5、

在规划层次简化为两个之后,除了正在完成的总体规划修编,将其余规划资源(业务处室、规划编制单位、正在进行的各类前期项目费用)都转化为制定具体层次的规划,按统一标准编制各片土地空间控制总图。这就相当于集中尽可能多的规划资源来同时编织“一张图”。这肯定比不同处室编制各自无法拼贴汇总的各种门类规划要高效得多。各业务处室的规划业务若能打破专业与行政界限,通过总师将规划、城市设计、交通、地政、建筑的力量整合在一起,组成不同片区的规划小组来推动规划进程,也必定会释放出强大的能量。 6、

规划审批、公布机制也应作出化整为零滚动审批的调整。一个5平方公里的分区可能细分为100块建设用地,按现有机制以法定图则标准分区为单元来编制和审批,这100块地相当于被捆绑和连坐在一起,一荣俱荣一损俱损。每次过堂审查就有两种可能:一是少数几块不成熟的把其他成熟的连累了,一起回去回炉,从而效率低下;一是大部分成熟的掩护滥竽充数的一起蒙混过关。这种整体印象式的审查其实无法成为严格的产品检查,因为规划产品虽然是以整体印象获得通过,这种产品的使用却不是整体式的,而是一块一块掰出来使用,因而在使用过程中会因为单快地的问题再重新走程序被回炉。也许高效的审查方式应该向齐泯王或德国老太学习。泯王改革了老爹宣王一次听300人演奏的整体印象式,一个一个来听,所以技艺不精的南郭先生立马现形走人;据说德国老太找掉地的针是在地上画好网格然后逐格搜索,这样绝对避免满地重复乱找。这些看起来比较笨的方法,实际上反而有效率。所以100块地应该是一块一块来审,通过一块就在地理信息系统的“一张图”网架上贴出一块。这轮没过的,下一轮改进后再来过。这种化整为零滚动审批的方式,既能每一次都让80-90%成熟简单的地块获得通过,又给那些复杂的刺头地块有充分改正和随时再接受审批的机会,相信这应该是更加高效和严格的方式。这样的审查又迫使规划师将重点落到每一块用来划分建设的土地上,而不是始终悬浮在各种分析、解说和表现图上,从而提高了规划的效率和质量。

机制年365天一晃而过,大政府要忙的事太多,实质要改革的机制也太多。规划改革还包括规划法制、信息管理、公众对规划的过程参与、城市改造更新方式、产权制度、土地政策等等,这些也不是一年能说透理清的。所以即使机制年外,也还须不断说起这个机制。