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球场关闭与权利及圆桌

2014年9月2日中心区儿童医院西侧一片临时足球场(为展鹏公司利用政府未开发土地建设临时球场经营,也被媒体称为莲花山足球场)被关闭,引发部分球迷和市民反对,并用献花、题字、做纪录片、网络投票等方式表达意见。政协人大代表和媒体更是在年初该地块法定图则修改(增加商业功能及容积率)公告时就加入讨论,直至球场关闭前后,本地晚报和晶报间也在球迷诉求和法治程序之间针锋相对,加上其它各种媒体的关注,一时形成强大的舆论热点。

深圳的开放氛围使得这一事件得到比较充分的表达和评论。这一案例混合着健身需求与商业利益、土地管理与临时使用、既成事实与法规程序、规划与公众参与等等当前城市发展中的各种要素、现象和利益博弈,如果不通过这个广受关注的案例去学习城市知识,就是一种浪费。

所有的争议集中在这块地该干什么,但想争出所以然来,就得开个圆桌会议,把利益相关的各方都叫到场,把利益纠缠的过程都摆在台面上,才能博弈出个结果来。

圆桌上最先就坐的一方是球迷,他们的身份是土地临时功能(球场)的分时租客,受到的影响是球场关停不能再到这里踢球,他们的诉求是将这个临时球场永久保持下去,顺便在城市中心保留开阔地,为了达到这个诉求,他们请了一些市民、人大政协代表和媒体坐在一旁,帮腔说话。

当然主张保留球场的人大政协代表和媒体也不一定全是在帮球迷说话,因为关停球场对这块土地进行高密度开发,还影响到另外两方的利益,其一是球场经营方展鹏公司的经营权和收益,其二是南侧黄埔雅苑住宅公园景观和市政设施的享用度。

利益受损方之一展鹏公司之所以在圆桌上低调隐身,是因为其场地二房东的身份来历隐晦不明,不想再成为媒体公众继续追问的对象。按目前检索到的信息:用地在2000年就公布规划为容积率1的体育产业用地;球场建于2002年,由国有土地主管方委托的国有八方公司(2010年该公司并入深圳投资控股集团)建设经营;2005年专门成立土地储备中心统管所有国有未建设用地,这块土地也在清理入库之列;2012年媒体调查报道,展鹏公司经营的球场未向土地储备中心办理手续和交费,属于违法占用。

另一利益受损方黄埔雅苑居民在今年1月该地块修改法定图则公示时已经表示了反对,在这轮反对中倒也相对低调。根据以往案例,权利意识较高的深圳居民,对相邻用地建设动向都会很关注,尤其在知道该用地规划容积率有大幅提高会遮挡其莲花山景观并增加更多道路市政负荷的情况下,所以在这轮球迷和部分媒体舆论反对无效之后,相信相邻居民还会择机表达他们的权利意识。

圆桌上最不能缺少的角色,当然是土地规划主管部门,他们这样说明这块土地的未来:“2013年组织开展的[福田中心区]法定图则修编草案中,已明确会首先考虑保留部分体育功能,除安排建筑面积不少于2万平方米室内的体育和文化设施外,还要求安排不少于3000平方米单独占地的公共体育活动空间。除可为市民提供足球运动场地、室内羽毛球、篮球、网球、桌球、室外老人门球以及广场活动空间外,从统筹城市发展宏观需求和活化片区功能出发,规划中还增加了办公、酒店、商业等多种功能。”关于球迷的踢球诉求,他们“正在研究在莲花山等公园内增设少量露天体育场地的可行性。目前,在拟开工建设的香蜜公园内,已明确安排部分球场等体育设施;另外,在深圳市中心公园内,也计划增设约2万平方米的用地作为露天体育场地。”

应该说这样应对球迷诉求是得体和周全的,但对周边居民反对增加商业建筑量来说,有两个理由也不妨说出:比起1999年规定此地块容积率为1时的中心区,目前及今后的中心区增加总计有7条轨道线,公共运输条件比原来改善7倍不止,这一难得剩下未开发的地铁上盖地块的开发量提高7倍,也是合情合理,如果增加部分包含一定比例保障房,就更是符合民生和政治正确了。否则修建的公共交通喂客量不足也是问题;而大量的轨道投资,也需要从地铁上盖的高密度开发中平衡成本(这是典型的香港经验,全世界地铁都亏本),此地块的出让意向,正是急需通过土地开发来融资的深圳地铁公司。

所以地铁公司也是这一事件的潜在需求者和受益方,那些受益于地铁服务的市民,应该陪同同样习惯于隐身沉默的地铁公司,坐到圆桌上来,光明正大地发出自己的声音。要鼓励和动员到圆桌上发声主张权利的,还有经常沉默的城市大多数。

我不知道规划师是否在圆桌边旁观,其实还是有些问题需要他们回答,比如当初为什么确定这个地块为容积率1的体育产业用地?是否预想过今天引发的改变和争议?容积率提高到7后建筑高度分别有150米和200米的高楼如何分布能将对相邻住宅的影响减少到最少?

据90年代参与福田中心区规划的中规院规划师说,当年4平方公里的中心区除了在核心布置CBD商业写字楼、政府办公楼、文化设施之外,实在想不出别的内容,因此只能用住宅填充四角。这块中心区住宅边上的地,估计也是随便一想,在儿童医院旁边,留快体育产业用地吧!想像着盖些场馆设施,于是随手写上容积率1,也就是相当于满铺用地可盖一层的房子。你就是打死他们,也预测不到后来地铁在此设站、开发密度和建筑高度要提高、并且会遭遇业主反对这样的局面。规划本应该有但更通常缺乏时间和土地运筹的概念,没有人想过规划的体育产业该什么时候实施,如果迟迟不实施这些,从农民手中征用为国有的土地又可以临时做些什么过渡。

在这里我不是要用事后诸葛亮的方式去苛责规划师缺乏预见性,而是想通过案例还原分析,来说明这种依赖土地用途预测的规划方法的不靠谱。既然预测不靠谱,那该靠什么规划呢?那得靠规则,比如也许用这样两条简单的规则就可以避免现在修改预测型规划带来的争议:

1、相邻的建设地块之间,没有直接影响到相互正常使用(如污染噪音辐射就会影响)和没有侵害公共利益的土地功能都是可兼容的;

2、土地开发强度和高度(特别高度限制如视线、飞行或通信等情况除外)跟交通市政设施的支持成正比,交通市政改善的地块可以提高强度与高度。

比照这两条,商业办公与住宅相邻并没有使用冲突,球场地块现在的交通市政条件远优于黄埔雅苑地块,其容积率和高度自然可高于黄埔雅苑地块。规则清楚,大家少争议,可省下多少时间和行政成本?!

这么说规划靠规则而不靠用途预测,可以避免被改来改去,规划师将来岂不是闲得蛋疼?其实前面提的第三个问题才能体现规划的技术含量:在确定的高强度开发条件下,如何将其对邻居景观等方面的影响减到最少?是一叶遮目教条死板损人不利己还是乾坤挪移相互避让各得其所?规划师作为空间利益分配的协调人斡旋者,其本事就是要能否让利益相关各方皆大欢喜,而不是屡屡拍出不靠谱的预测,将现实的冲突甩给城市各方来承当。

解决了相邻权的可能冲突,再回头来看球迷的诉求。如果将其诉求精确定义,其实就是要有踢球的地方,而不是非要跟这块地过不去。而这种踢球的需求,也应该有一种渠道和机制去表达和得到解决,而不是积累多时,得靠临时的、游走法治边缘的经营行为来供应。

但另一方面看,单一依靠自上而下的规划与决策机制来满足某项城市需求,无论是球场、菜场还是学校、保障房,都是会滞后甚至失灵的。深圳快速发展而没有特别失衡失灵,还得归功于另外一套自下而上的自发或者说自组织机制,例如城中村所提供的各种城市服务设施,健身方面包括台球桌、篮球场、广场舞甚至足球场。这种自发的市场配置,只不过会受到土地条件制约,越是面积大的场地,自发配置相对越困难(展鹏球场恐怕就是在城市中心地区自发配置的孤例了)。所以对于足球场这样的大型设施,在土地资源难以为继、剩下基本掌握在政府与城中村集体公司手里的深圳,比较好的出路是利用好储备闲置用地、公园和学校的空间资源,并在大型更新开发项目中附加球场设施的要求。

不管如何,球迷的声音得到了大声表达和广泛聆听,这是深圳这座开放城市的福音,是城市开放其规划与决策程序、可以与市民共同完善城市的福音。

如果一群人,仅仅为了业余健身的需要,其租用场地的权利和十几年的记忆所托被人为中止时,能够发出这么大的声音,引发这么大的舆论关注与讨论,得到95%的调查支持,那么我希望——

在城中村拆除重建时,那些更大的租户人群,为了落脚谋生和创业的需要,其租用城中村廉租房的权利以及城市几十年的记忆空间被人为消除时,也能够发出如此大的声音,引发如此大的舆论关注与讨论,能开展更广泛的民意调查并公布结果,甚至,能召开一场真正的各方利益到场的圆桌会议。

也许细究这一点也是有意义的:为什么这次踢球的几百租户发出的声音比已往被拆城中村中落脚谋生的几十万租户(鱼农村、蔡屋围、岗厦河园、大冲村等)的声音更大?踢球十年的权利难道比居住十年的权利更矫情更值得同情?我们是否能把对租场踢球权利的关注也同理到对底层居住、新来居民子女就学、街头摆摊自主就业、电动车上路、步行安全便捷这样的居民权利上来?

这种租户/居民权利意识的觉醒、彰显和被尊重,才是这个热点事件对这座城市最大的启示和可学习思考之处。而这种城市圆桌机制的形成,同样适用于大到豪宅的潜建扩建(影响邻居),小到商贩街头摆摊(影响局部市容卫生或一些人的洁癖)之间的争议。

而所谓圆桌,如果在市民中心多功能厅中摆不下的话,摆到公共媒体的版面和栏目中,甚至是微博微信中,也是可以的。

2014/9/6