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城市研究

小议法定图则的十大关系(草稿)

1月18日上午规划部门集中讨论深圳学习香港实行法定图则(等同于国内控制性详细规划,只是更加简明规定土地用途、容积率和公共配套、通过法定程序公布、更具备法定效力)几年以来的存在问题和改进之道。对此作为主要用户我一直在通过案例进行总结,结合大家的讨论,提出需注意的几大关系问题。非常赞同主管处室提出的将法定图则总图作为规划管理最重要的“一张图”来定位,以下的探讨都是以加强法定图则一张图的科学有效为前提来进行的。 一、 法定图则定位与规划体系的关系 根据几年来的说法,深圳城市规划体系分三阶段五层次,主要有总体规划、次区域规划、分区(组团)规划、法定图则、详细蓝图。这么多层次的规划,再加上城市设计研究、各种专项规划、旧村改造规划,这些名堂之间,到底如何区分,关系如何,画出来的图纸都用来干什么,说实话我也不是很清楚,更不用说普通老百姓。其实专业内也觉得复杂繁琐,仅仅利于规划市场的虚拟繁荣而已,所以也提出简化的思路,至少现在是将次区域层次拿掉了。 但我觉得这还是远远不够将这些繁杂的规划层次和品种梳理清楚。这种叠屋架床的复杂层次,源于计划经济自上而下自粗到细的逻辑思维,就像中央、省、地区(市)、县这样的行政体系和逻辑关系,不可逾越和变更。但是这样的单向逻辑存在致命的缺陷:计划从上面层层而来,市场和问题却在最下面。下面的问题一般是反映不到上面的。如果要层层向上反馈,由最上层决策修正原有计划,再一步步传达下来,情况可能已经发生变化。那些颈脖过长的梁龙腕龙,据说就是因为神经反馈信息的路线过长而被淘汰的。中原地区与北方游牧民族上千年的反复较量,也是自赵匡胤杯酒释兵权加强中央集权之后才以输为主落为下风的。都信息时代了,讲究点对点的高速对接,世界也都被说成平的了,我们的规划体系还背着八宝塔在爬行,怎么能适应中国急起直追突飞猛进的城市化进程?怎么能起到龙头和先导的作用?深圳城市规划受到各方面的肯定,其成就也不可抹杀。但把成就暂时放一边,放眼看看不到两千平方公里的深圳区域,应该精确统计一下,到底有多少比例的土地是按照这个规划层次规划之后再建设的?南山区分区规划编制了十多年直至2005年才获得通过颁布,在没有分区规划的日子里,南山照样万丈高楼平地起,这说明什么呢?说明规划一旦固步自封,落后于建设,建设也不会干等规划。它会走自己的路,让规划停留在图板和墙面上自说自话。法规政策说是没有控规(法定图则)不能出让土地,直到现在要加快土地供应时还是不得不在没有控规(法定图则)地区划地拍卖,原因无它,规划效率跟不上。 这么繁多的规划,无法严格区分起功用和效力,又为规划业务和百姓认知制造了混乱。规划部门内部,对分区规划能不能直接作为出让土地办理规划许可都有争议。同一地区编织出来的法定图则和详细蓝图(或城市设计)也是相互打架。而对百姓而言,小小一个滨海医院选址引起争议,可以找到土地利用总体规划(国土部门编制)、城市总体规划(规划部门编制)、南山分区规划、某个阶段公示的详细规划(幸亏还没有法定图则或草案)等等不同版本规划的不同土地用途来举证,如果全部收集齐来呈堂上供的话,恐怕会让听证的法律人士和主持晕倒。 规划繁多,如同政出多门,不但效率低,还让人无所适从,晕头转向。所以规划体系应根据其实践目标和适用对象来做简单清晰划分,而不是根据计划层次的大小粗细来划分。具体讲,规划研究工作可以多种多样,但最终成果都应纳入两个层次的统一表述之中:其一是面向城市发展定位与结构布局的总图战略规划(包括分区组团规划及全市性的专项规划、发展策略),表现形式是规划结构总图和文本;其二是面向开发建设的片区实施规划(包括法定图则、详细蓝图、局部地区专项规划和改造规划等等),表现形式是图则总图及图表,并附加空间控制总图。 二、法定图则与规划管理业务关系 从规划许可的角度看,规划管理业务主要有选址、划地、提设计要点、建筑审批。法定图则既然是汇总城市规划信息并最具法定效力的“一张图”,这张图就应该为这些主要规划业务提供依据。目前的法定图则总图有土地用途、开发强度信息,能部分满足选址、提设计要点技术指标的要求,但在土地细分(法定图则一般只做大地块划分,按传统惯例支路及以下道路都不表示)、设计要点的空间指引(退线、公共空间、高度分区、出入口等)方面却难以提供业务指导依据。如果土地出让单元的划分、空间形态的具体控制还需要再细再往下的层次才能解决,这就要增加规划层次、重复大部分规划研究、加长规划周期、降低规划效率;如果需要法定图则总图这下面的另外图纸才能解决土地细分、空间控制的管理业务,法定图则就只能是业务依据的几张图之一,无法实现“一张图”的管理目标。 三、法定图则与其它规划的关系 法定图则这张总图既然还要解决划地和空间控制的业务依据问题,那么法定图则是不是内容太多太细,并且与其它详细蓝图、局部城市设计要解决的问题相重了呢?如果我们确实能按照规划实践的效率要求去简化规划层次,那么对于片区实施规划来说,不管是什么名称表达和种类,都要解决这一层次的同样问题:就是如何划分土地、配置市政公用设施、确定开发用地用途和开发强度、进行空间引导和控制。目前通常的片区实施规划种类(法定图则、详细蓝图、局部地区城市设计)是源于传统的控制性详细规划和修建性详细规划的层次概念与所移植的香港规划体系的杂交,局部城市设计则是作为对传统规划缺陷的补充被引入后演变出的独立品种。这些规划种类之所以逐渐形成分工和侧重,是因为这些规划逐渐固化成一定的成果表达方式,天长日久,这些固化的成果表达方式反过来又将局部实施规划的研究目标和内容逐渐局限在满足成果表达(如涂满色块)即可的狭隘范围内,背离了片区规划要解决片区问题的根本原则,与科举制度一样,最后都出来程式僵化的“八股”。法定图则,严格准确地讲仅是一种规划成果的法定表达形式,它不是规划研究及其内容本身,也不能算作一种规划种类。所以法定图则刚移植过来时,还有研究报告、技术文件、法定图则总图图表三部分,慢慢地研究报告和技术文件不断退化消失,只剩下围绕总图图表的涂色块填容积率的工作成了规划本身,编图则成了一种独立的规划种类和程序化操作,形式取代了内容,图表淹没了技术。如果我们能将法定图则还原为表达形式本身,则作为其技术支撑的研究报告,为什么不可以是一个片区城市设计、一个详细蓝图、一片旧城旧区更新,或者某项公共设施(教育、环卫、医疗、文化、体育等)专项规划呢?这些名目的研究成果,通过转化为符合法定图则成果要求的图表方式,再经过法定图则规定的公示审查的程序,不就穿上了法定图则这件马甲了吗?当然同样道理,城市设计、详细蓝图、旧城旧区更新其实也应将其形式和内容作准确的还原和区分。所有的片区规划要解决片区问题,其内容都应该达到共同的目的:合理分配空间资源、保障城市空间环境质量、提高土地价值、促进城市活力。而这些名目众多的实施规划,其形式上都应该具备划地、配置市政、确定用途强度、控制空间等要素的表达。 三、法定图则与现状土地权属关系 五、法定图则与规划作为公共政策的关系 六、法定图则与一张图的信息管理关系 七、法定图则与公众参与的关系 八、法定图则的弹性与刚性关系 九、法定图则标准分区与化整为零动态审查的关系 十、法定图则各专业的合作关系

能指导业务和开发建设,则以下层次规划不需要,如果不能,则规划层次和资源重叠,效率过低。法定图则在内部目前处于体系中间层次,对外处于基础性地位。 2、 编制目标与规划管理业务的衔接:法定图则以控制土地性质、开发强度和公共设施为主要目标,规划管理业务主要为划分土地和提出城市设计指引。与 城市管理业务、城市空间及运作质量、乃至城市运营方面都有所脱节,因而无法满足城市管理业务需求。(规划业务不仅仅是填写土地性质、开发强度就 3、 法定图则效率与弹性的衔接: 4、 法定图则与规划各专业的衔接: 5、 法定图则与产权利益的衔接:现状产权合同和未来规划问题,尊重业主的开发意愿。 6、 法定图则责任与编制工作的衔接 道路网络密度是最大的城市公共利益 公共利益与公共政策