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城市研究

一张图

(此文为2005年发表于当时深圳城市规划局内部刊物的旧稿,后来的规划局立项开展了”一张图“项目,试图整合各种规划到一张图上。因为最近我创办的未来+学院在研发城市智能互动平台,就翻出来做为当年的思考纪录) 大学同学赵世晨在日本福冈的九州大学当老师,给我寄了一张2001年的福冈城市规划总图和2004年的新基本规划。虽然是日文,好在关键名词还保留着从中国传过去的汉字,连蒙带猜还能看懂个大概。那张大总图背后还印了很多解释及表格,我将其贴在办公室大玻璃墙上,正反面都能看个仔细,没事就多看一眼,渐渐看出一些与我们的城市规划不同的地方。 首先从图例看,与我们规划图仅用常见一系列色块表示用地性质不同,这张图的图例不但要表达用地性质(除公园、道路,建设用地主要分居住、商业、工业三大类,其它靠兼容解决,居住再根据其高度进行细分类),还表示不同建筑高度分区、防火分区、市政服务设施等分区,同时还要表达容积率、覆盖率、建筑退线(当然这些指标也就尽量统一和简单)。其次,左下角还有一张城市中心商业地区的容积率分区图,容积率根据其所在中心地段、所临道路宽度从8到4做有规律的递减分区。而背面,则有城市规划的一些名词解释、用地性质兼容列表、建筑高度后退控制示意、所有公园绿地列表、所有规划要修建道路及路幅宽度(最窄4米宽)和长度列表。一张图,实际把城市规划(主要体现在用地分类)、城市设计(主要体现在高度密度分区)、城市建设计划(城市开发地区、绿地、待修道路列表)都表达了。如此多信息,比我们从总体规划、分区规划、组团规划、法定图则诸多层次规划的总图加起来都要多。难怪这张总图的日本汉字名叫做“福冈都市计划总括图”,一张图把需要的规划实用信息都汇总包括了。这张图由福冈市政府印制,印数二万五千份,具有法律效力,建设单位可据此申请建设,可见其在城市管理及公众参与中的重要性。 这是很值得研究的一张图,对于我们依靠各种层次各种版本的规划但管理实践中依然无所适从的状况来说,一张图尤其有启示意义。我们什么时候也能将有效的规划信息总括到一张图中,这是城市规划条例修改、城市规划标准准则修改、城市设计规范制定、信息化管理等等方面正在启动或即将启动的项目需要考虑的大方向。所谓有效的规划信息,我认为指的是道路和地块如何划分,高度、退线、密度以及用途的兼容和混合如何确定,这是城市规划实践最重要的两个环节,前者是划地业务,后者是提设计要点业务。城市规划实质上是为这两个业务提供直接的参考和支持,也只有这样通过这两个业务,规划才得以实施,成为有效的规划。这两个业务所需要的业务信息,一张图足矣,何须大张图纸满墙高挂、厚壳文本汗牛充栋?为此我们正在与信息中心及项目编制组一起,拿两个城市设计项目做试点,制定作图标准,将有效规划信息总括在一张分层的电子图中,插入信息中心的图形系统,供划地、提设计要点之用。我们暂且将这么一张能反映规划有效信息、有统一作图标准、能进入图形系统的总图称之为规划信息电子总图,这是对传统规划体系及目标如何面向规划业务管理、传统规划成果如何适应信息化管理而提出的新要求。

为了将这张福冈总括图弄明白,我向同学提了一些问题,他作了热心的回答。问答抄录如下: 问: 这个规划是由谁委托谁在什么时候编制的?一般几年编制一次?比如国内一般是规划局委托规划设计院编制,规划期限5-10年(深圳20年)不等,再长就是战略规划,还规定必须编制更短的近期建设规划。

答 这个基本规划(则文本)是由福冈市在2年前编制的,也是最新的。但,具体的调查,编辑等等是福冈市委托某城市规划咨询公司制作的。基本规划的审查是由城市规划审查委员会来进行,审查委员会的成员主要包括大学教授-委员长,市民代表,企业代表,律师等等,但政府部门人员不能参加审查。根据审查委员会的意见,规划方案要进行多次修改。审查通过后,由市长签批通过。最后向市民公布。 规划期限跟国内大致相同,基本规划一般是10年左右。再长的叫‘基本构想’, 一般是20年。实施规划比较短,5年左右。 问 规划的法律地位如何?如何实施?里面列举的新建道路有没有涉及私人土地?如何建设?国内总体规划的道路系统一般只到次干道,而且是示意性,没有准确坐标和路幅宽度,要实施还要依靠各种详细规划和道路专门规划,一般道路都不穿越出让地块,因此地块都偏大,路网密度低。 答 基本规划是没有法律约束力的。根据基本规划制定的‘法定城市规划’是有法律约束力的。这个‘法定城市规划’不是必须制定的。在日本,基本规划主要是通过‘城市规划规制’和‘城市规划项目’来实施的,并都具有法律约束力。给你寄去的那张图纸就是‘城市规划规制’的一个重要组成部分。 关于新建道路一定会涉及到私人的土地或建筑。新建道路的用地主要是靠买地或换地来得到。在日本,政府没有权利强制收购私人土地,所以新建道路是又费时间又费资金。一般建一条新道路要十几年或几十年的时间,是非常难的。 新建道路在‘城市规划项目’中有详细规定,不存在坐标和路幅的问题。因为土地完全是买进或政府所有的,所以也不存在穿越出让地块的问题。 问 都心容积率从4-8非常有规律分布,相邻地块容积率一般相等,这是示意还是严格按此建设?国内地块容积率很少在总体规划中确定,也没有按与市中心的距离及按道路幅度有规律地确定容积率。

答 如上述所说,给你寄去的那张图纸是‘城市规划规制’最重要的一个部分,也是高层次的规制,具有法律约束力。必须严格按此建设。其主要目的是为了控制城市空间的长期发展方向。而且,土地用途和容积率等的指定对地价影响很大,所以在短期内一般不会变更。特别是在城市规划区域内。 问 总体规划编制之后,是否还有下一层次更详细的规划?一块用地依照总体规划的容积率、覆盖率、退线是否就可以申请建设?国内一块土地一般需要总体规划之下完成控制性详细规划,在这一层次规划上确定容积率、覆盖率、退线等指标,才可以接受申请进行建设。 答 我认为国内的总体规划-详细规划的体系和欧洲的一些国家比较相似。日本没有这样的体系。用地依照‘城市规划总括图’的容积率、覆盖率、退线等的要求就可以申请建设,并会被批准。对一些不符合‘城市规划总括图’或‘建筑基准法’要求的,但对公共利益贡献的项目,可作为特例,经建筑审查委员会审查,如通过也可建设。在‘建筑基准法’中,对可作为特例的情况,有详细规定。不是任何项目都可以作为特例,申请建设的。 “以上写的不知对你是否有所参考。很高兴跟你探讨城市规划问题,有时间再聊。”——我的同学最后这样写道。确实,关于这么一张图,有很多东西还需要进一步弄明白,也需要更多的人一起探讨,一起来聊关于这一张图的话题。