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城市研究

户外广告无非垂直铺面

下午参加法制部门主持的户外广告管理规定讨论。这种讨论不知要多少次了。我从2003年就提出的将户外广告做设施和内容区分的主张,一直到上一轮(大约3、4月份)的讨论还不被法制部门接受,忽然间却在市委常务会上被通过了(当然不是通过我的主张,而是城管局借这种区分成功将设施管理的权限从工商的手里要了过来)。

自2004年7月废除传统四家联审制度之后,尽管法制部门一再强调当时的审批行政事项改革已经成功完成,但一年来的户外广告却处于严重失控的无政府状态。对于户外广告的实质,直至今日,所有参与的法制、城管、工商、国土、交通等等部门,都未必认识得清楚。最起码今天会上搜肠刮肚,一班人居然找不出对户外广告设施进行行政许可的法律依据。我只好将我的观点再重申一遍:

户外广告设施应被看作是一间通过消耗城市空间资源(土地或建筑墙面及空间)而建造的垂直铺面,这一类比揭示了户外广告设施建设和经营的实质,也提供了户外广告管理分工和有偿使用的法律依据。户外广告设施最主要的分类不应依据含义不清的公共用地和非公共用地来分,而是应根据其生根所在,分独立落地和依附建筑两类。独立落地的户外广告等于对所在土地功能的一种改变,依附在建筑物上的户外广告则意味着对建筑立面及用途的双重改变。能这样理解,自然就找得到相应的关于土地、建筑用途及建筑立面改变的行政许可依据了。但是这种原本属于规划局行政许可的职能,能不能由城管局行使,就由法制部门和市政府去做判断决策了。

将户外广告比做铺面,就可以看出这一领域原先的游戏规则和利益链条是多么的混乱和不公。广告公司按理说也就是租户的角色,但这一租户在过去的游戏中却身兼数职。看到那块地头或墙面有生意潜力,这租户不是等别人将铺面建好,而是直接自己去跑马圈地盖房子(主要与公路、街道、建筑物业管理者谈妥就行),成了铺面开发者和拥有者(广告法也规定广告商必须是广告设施的所有者),从此财源滚滚、一本万利。

问题的关键是,一个本来租户角色的人,通过与公路、街道、物业的管家签订合同,到工商作了登记,就能盖一个临时铺面并声称合法拥有它吗?这种情形里,真正的土地和物业的主人是谁?是临时监管这些土地的交通、城管、口岸、边防部门和物业公司吗?

在这一利益链条了,源头首先要理顺的是,谁是户外广告设施位置(公路、街道、建筑)的主人(显然至少建筑的主人是业主而不是物业公司)?

第二要明白的是,这些主人是否拥有擅自改变土地或建筑用途,与租户设置户外广告设施的权力(尽管国家、省公路法将广告出让权给了道路交通管理部门,但细究起来,这就像把沿路开商铺的权力给了道路交通管理部门,与原有规划用途及土地政策有矛盾)?

如果主人没有权利擅改用途,那应该向哪个政府部门申请批准?程序如何?如果把户外广告设施的建设行为当作一件商业铺面的建设行为来看,事情就变得非常简单,纳入土地出让和房屋建设的既有行政管许可理程序就行。

又有人会说了:原来工商、规划、城管、交管四家联审一月审一批申请,都嫌效率低。现在当作申请土地盖房子,不是更复杂更没有效率了吗?

现在政府处处讲办事效率,能简则简,甚至为简而简(原先不分设施和内容一律一次性由工商局包办的行政审批改革思路就是如此),其实反而遮蔽来事情的本来面目,不利于理顺利益关系,体现公平公正。这话怎么讲呢?原先的游戏规则是要做生意的租户(广告公司)亲自找铺面位置,按工商局要求先以物业公司签下租约,再提交建设铺面的申请,通不过就要解除租约承担损失。这样自然给一月一次的联审带来效率压力并制造腐败机会。但是把户外广告看成铺面,把铺面所有者和租户分开,租户只需在市场上寻找现成合法的铺面到工商进行登记备案则可,与铺面申请建造过程无关。这样广告设施的行政审批面临的是想建设铺面出租的人,而不是急着租铺面发布广告的人。在没有市场压力之下,可以从容排除各种市场及人为压力,严格按照土地规划和房屋建设审批的程序,从景观质量角度控制好城市户外广告设施。

就那么块薄薄的板板或框框,有必要象盖房子一样审批吗?能不能简单一些?我原来也这么想,现在却有不同看法。首先我们不能因为户外广告设施看起来的简单而简单看待它。实际上走到街上看看,对城市景观负面影响最大的,不是严格审批的建筑,而正是这些简化甚至不经审批的各式广告牌。其次,户外广告设施非关国计民生,也不是一种必须满足的需求或必须发展的产业,所以其审批的数量和速度不应该有预设的标准,说白了就是一个城市没有户外广告设施也会运作正常甚至更加赏心悦目。国外城市正是有各种限制,使其数量和地域有限,最大程度保证了城市建筑的景观品质。中国乃至亚洲城市却都有一个共同的爱好:文化上相对保守,性格相对腼腆,户外商业广告却是最喜欢求大求多,铺天盖地,无所不在。如果有哪一个亚洲城市能将户外广告限定在特定区域,它立即达到纽约、伦敦的水平(曼哈顿户外广告集中在时代广场周边、伦敦集中在一个小交通环岛上Piccadilly Circus 周边,屈指可数)。所以这种用于发布信息赚钱的铺面,审批慢一点(不是故意,而是参照建筑审批程序),建设少一点,对城市只有好处没有坏处。

至于户外广告设施由于消耗城市空间资源而必须向城市缴纳费用,则更是天经地义的事情(以前则不需要,培养了这一领域的暴利)。这种有偿使用不应该有公共用地和非公共用地区别。户外广告成立必须有两个必要条件:一是一定面积的载体,二是一定距离的观赏空间以及其中的人流。也就是不管载体在公共还是私人土地物业上,观赏距离一定是城市空间,所以向城市交钱体现了对城市空间的使用成本。即使位于私人物业墙面上的广告载体,由于存在改变墙面用途用于新的营利,也应该向城市申请并付费。所以问题不是要不要向城市付费,而是怎么支付才能体现城市空间使用价值的问题。根据经营性土地使用要招拍挂的政策,经营性户外广告牌位置在其业主提出设置申请并经政府许可之后,其使用权(则租户选择)一律通过招拍挂方式获得。招拍挂所得费用由业主和城市平分。

有些法律人士认为这种方式侵犯了业主自由处置其物业的权利(并举例说明广州施行拍卖行不通),这实质是对户外广告设施的运作组成认识不够全面。按照广告设施成立必要条件(载体和观赏距离),位于城市的广告设施的权利人永远由业主和城市双方组成。因此,其设置申请必须由双方同时同意(城市通过审批方式表达其意愿);其使用权出让,也只能通过竞争方式,才能保证城市资源的公平出让并体现城市有限空间资源的最大价值;而收益共享(比例可以另外研究),也是顺理成章的事。

如果从本质上理顺了对户外广告的认识,要管好户外广告设施,可能只需要以下寥寥几条规则:

1、(指定区域条款)户外广告设施设置应在指定商业街区和公路外,非指定区域除一般商店招牌、橱窗外,禁止设置商业户外广告。原则上深圳一个行政区只可以有一到两个商业街区成为指定区域,广告指定区域的确定和增减由城市环境艺术委员会批准。

2、(权利人与政府同时同意条款)户外广告设施位置应先由其所依附土地或建筑权利人同意并提出申请,再由政府部门按照土地、建筑物用途临时改变的行政许可事项进行审批。

3、(建筑专业设计条款)指定区域建筑户外广告、建筑名称标志及店铺招牌位置都应是建筑立面设计组成部分。指定区域已有建筑上增加户外广告也应委托建筑师进行立面统一规划设计。设计必须符合《户外广告设置指引(或标准或规定)》。

4、(使用权出让招拍挂条款)户外广告设施位置使用权出让通过招拍挂形式进行,所得由其权利人和政府按比例分享。

5、(内容登记条款)取得户外广告设施使用权的广告公司发布广告应到工商部门登记。

6、(事后监管条款)户外广告设施监督执法由城管局负责。