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关于法定图则改革的发言记录

法定图则应该是开放的系统,应该把其它专项规划都容纳进来。如果市政方面的内容成熟了,通过了,它就应该变成法定图则的一部分。我们也可以把法定图则再往下分类,现有的法定图则我们可以理解为法定用地图则,另外还可以有法定市政图则、法定空间图则等。这些内容全部合在一起形成“一张图”,叫法定图则。

规划的实质就是空间利益的分配,法定图则也不例外。我们应该尊重所有人的利益,尤其是业主的利益。当然公共利益是首要强调的,目前教育、医疗等公共配套设施考虑得还比较到位,但是足够密度的道路网络这一尤为重要的公共利益却一直容易被规划所忽略。

城市利益怎么分配要有公共政策和相关的标准,其增量及总量主要应该由市政内容决定,因为市政是最基本的支撑系统。现在很多旧改规划不是从支撑系统来研究,而是从改造成本来推算。其实我们首先应该考虑的是容量的问题,把容量计算出来以后才有后面的分配问题。而具体怎样实现公平分配也要有相关的政策,比如制定空权转移政策,保证在一定市政容量之下,空间发展权利有公平和民主的分配方式,并能够相互交易和转移。再比如空间奖励制度。实际上利益分配是一个博弈的过程,我们可以把它公开化、规范化,即使是提高容积率这类问题也可以进行谈判,但是谈判是有条件的,例如可以实行容积率奖励机制,把对城市公共利益方面贡献和容积率挂钩。另外,可以考虑建立调节机制。就如同税收一样,如果城市规划给了对方很多利益,那么最终应该通过地价政策等方式把这部分利益重新分配,重新平衡。其实在图板上涂颜色这个工作不应该消耗我们太多的精力,我们更应该把重点放在城市空间利益的分配政策上面。 在公众参与方面,我觉得问题不仅仅是在参与公众的数量或是对外发布范围的上面。所谓公众参与,首先是利益相关人的参与,也就是法定图则编制范围内的业主等利益相关者的参与。因为城市规划是替这些利益相关人划分利益,如果规划在利益相关人不参与、不在场的情况下,就把他们的利益给划分了,等公示结束了或是实施的时候他们才发现,并对利益的分配不满意,那导致的结果就是上访投诉。所以公众参与应该有一个制度,能够保证利益相关人在规划过程中的参与,也应该有文件把过程记录下来,让他们签字认可法定图则的规划是征求过公众意见的。

在提高法定图则编制的效率方面,提出如下几点建议:

第一是规划资源整合。现在每个部门都在做规划,“规出多门”,其间的信息沟通不畅、效能相互消耗是导致规划效率低下的一个重要原因。这个问题应该从制度层面加以解决。建议把规划调整成类似三权分立的形式,也就是分为规划编制、规划执行、规划监督三块。所有的规划编制都归在一个大门类里面,即使现有的部门设置不调整,也可以在纵向上进行分工,每个人都可能是双重身份,既隶属于某个处室,又属于某个规划编制组,这样就可以由全局的各种专业人员组成规划编制组,专门负责各种门类的规划编制、审查,避免因人员调整、情况不熟、不同规划相互矛盾而导致的规划低效率。

第二是化整为零,动态编制。现在的法定图则分区是人为地为了委托方便而按照面积进行划分的,片区内部并没有内在紧密的联系,片区之间的联系有的时候可能更加密切,但是却被人为地分开了。所以,既然标准片区是人为地划分,那么编制和审查就不一定以标准分区作为框架要求“同进同出”。目前有些法定图则停了下来,就是因为极个别地块还有不确定因素,因为少数地块而连累整个片区无法通过。所以建议法定图则的审查不要按照标准分区为框架,而是以成熟度为标准。如果一个法定图则80%的地块都是普通问题,很快就能解决,那么这80%就可以通过了,剩下的20%硬骨头可以慢慢地仔细研究。

第三是建议法定图则切分到具体使用单元。现在的法定图则与使用者是脱节的,例如在土地划分上,法定图则最终的使用是一块地一块地进行的,但编制却不是一块地一块地进行的,所以编制和使用上就发生了脱节。对此建议在法定图则编制时要把单元切小到最后的建设或建筑单体所需的用地单元,而不是凭感觉总是切得偏大。第四是审查机制上要改变。市局主要审查总方向、总的城市设计、总的路网格局等等,这种审查应该在草案阶段就要体现,而具体地块的质量检查倒是应该留给最熟悉情况的人,也就是分局。如果按照现在的行政级别层层往上,分局审后送到市局,才发现大方向不对,需要进行大幅调整,这必然导致效率低下。